เมื่อ กกต. ขีดเส้นแบ่งเขตเลือกตั้ง: เข้าใจกลไกอำนาจรัฐและประชาชน กับกลวิธีการแบ่งเขตเลือกตั้ง

ทันทีที่ กกต. ประกาศการแบ่งเขตการเลือกตั้ง (ปี 2562) ปรากฎว่ามีอดีต ส.ส. สุโขทัย พรรคประชาธิปัตย์ ได้ออกมาแฉถึงเบื้องหลังของการแบ่งเขตเลือกตั้งอันสุดประหลาดครั้งนี้ว่า กกต. ได้แบ่งพื้นที่ อ.กงไกรลาศ จ.สุโขทัย ออกเป็น 2 ส่วน อย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน รวมถึงการเอาพื้นที่อำเภอหนึ่งเชื่อมกับเขตเลือกตั้งเขตหนึ่ง “ทั้งๆ ที่เขตทั้งสอง ต่างมีอาณาเขตติดต่อกันเพียง 500 เมตรเท่านั้น และยังมีสภาพภูมิศาสตร์เป็นภูเขา” ผลก็คือ เกิดการวิจารณ์กันอย่างหนาหูว่ามีนักการเมืองใหญ่ใน จ.สุโขทัย บางคนต้องการตัดแบ่งเขตออกเพื่อให้ตัวเองได้เปรียบ และการแบ่งเขตสุดพิศวงแบบนี้ยังเกิดขึ้นที่นครราชสีมา อุบลราชธานี และกาญจนบุรีอีกด้วย

 

ทั้งหมดนี้ได้กลายเป็นแรงผลักดันสำคัญของ แผนที่การแบ่งเขตการเลือกตั้ง’ ของ ELECT ด้วยหวังใจว่าผลงานชิ้นนี้จะช่วยให้ประชาชนได้สัมผัส เข้าใจ และอาจไปสงสัยกันต่อว่า “ความยึกยือไม่เป็นรูปทรงแบบนี้มันมีที่มาที่ไปยังไง” 

ELECT ได้มีโอกาสคุยกับ รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี หัวหน้าภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักวิชาการผู้ศึกษาเรื่องระบบเลือกตั้งและสถาบันทางการเมือง มาช่วยเราไขข้อข้องใจ ตั้งแต่ความสำคัญของ ‘แผนที่การแบ่งเขตการเลือกตั้ง’ ไปจนถึงมิติใหม่ๆ ของการอ่านกลวิธีที่อยู่เบื้องหลังการแบ่งเขตเลือกตั้ง

 

Q : คิดว่า ‘แผนที่การแบ่งเขตการเลือกตั้ง’ สำคัญยังไงกับผู้ใช้สิทธิ์เลือกตั้ง?

A : มันต้องพูดจริงๆ ว่าต้องเป็นคนที่สนใจประเด็นนี้มาก ๆ ถึงจะเข้ามาดู แม้แต่ในต่างประเทศที่พัฒนาแล้วก็เถอะ แต่หากพูดถึงข้อมูลเลือกตั้งย้อนหลังแล้ว มันจะช่วยให้เกิดการตรวจสอบระหว่างผู้ใช้สิทธิกับผู้รับสมัครได้ดีขึ้น หากถามว่า ในเขตเลือกตั้งของเรา ใครเป็นส.ส. ส่วนใหญ่ก็จะไม่รู้ ข้อมูลตรงนี้ก็จะช่วยให้คนที่สนใจหรือว่าอยากจะมีข้อมูลก่อนการตัดสินใจ พูดง่าย ๆ คือมันเพิ่ม awareness (การตระหนักรู้) ของการเข้าถึงข้อมูลทางการเมือง

แล้วที่สำคัญก็คือ สำหรับคนที่ดูแล้วคิดเพิ่ม มันจะสะท้อนและชวนให้ตั้งคำถามอะไรหลายอย่าง เช่น ทำไมเขตเลือกตั้งมันเปลี่ยนทุกครั้ง ส.ส.คนนี้ทำไมย้ายพรรค คือข้อมูลเหล่านี้ คนทั่วไปอาจจะไม่ทันได้คิด แต่ถ้าเข้ามาดูแล้วพิจารณาอย่างดี ก็จะเห็นความเปลี่ยนแปลง แล้วก็อาจจะเกิดการตั้งคำถามของความ abnormal (ความไม่ปกติ) ของข้อมูลของการเมืองไทย 

 

Q : ถ้าเช่นนั้น หากพูดกันตรงๆ แล้ว เรื่องของเขตเลือกตั้ง ไม่ได้มีผลกับคนทั่วไป?

A : ใช่ มันมีผลน้อยมาก แล้วถ้าพูดแบบ nonpartisan (เป็นกลาง) แล้ว จริง ๆ ประเทศที่พัฒนาแล้วและใช้ระบบการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตอย่างสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น อังกฤษ แคนาดา ต่างมีปัญหา gerrymandering (การแบ่งเขตเลือกตั้งอย่างไม่ยุติธรรม) ทั้งนั้น ของไทยเรายังโชคดีที่ยังไม่มีปัญหา malapportionment (การจัดจำนวนผู้เลือกตั้งไม่ใกล้เคียง) เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดให้ใช้สัดส่วนประชากรที่เท่ากัน แต่ที่น่ากังวลคือเรื่อง gerrymandering คือการลากแบ่งเขตเลือกตั้งที่มันบิดเบี้ยว แล้วพื้นที่มันไม่เป็นไปตามธรรมชาติของชุมชน

gerrymandering คือนวัตกรรมทางการเมืองเพื่อสร้างความได้เปรียบทางการเมืองต่อพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่ง โดยการบงการการแบ่งเขตเลือกตั้ง

 

ถามว่าตรงนี้ประชาชนทั่วไปให้ความสนใจมั้ย คิดว่าน้อยมาก แล้วที่ผ่านมาก็ไม่ค่อยมีการหยิบมาพูดจนถึงการเลือกตั้งครั้งล่าสุด (การเลือกตั้งปี 2562) โดยเฉพาะเขตการเลือกตั้งในสุโขทัยที่มีการพูดถึง และจริงๆ แล้ว ถ้าเราไม่ได้อยู่ในพื้นที่ เราจะไม่รู้ว่าความยึกยือของเส้นแบ่งเขตการเลือกตั้งมันเกิดขึ้น เพราะมันเป็นภูเขาหรือว่าภูมิประเทศตรงนั้นมันเป็นอะไร ดังนั้น การที่จะให้ประชาชนทั่วไปตรวจสอบจึงเป็นอะไรที่ยาก

คำว่า gerrymandering นี้มีมาจากการรวมคำของคำว่า Gerry + mander โดยที่ gerry มาจากชื่อของผู้ว่าการ Elbridge Gerry ของรัฐ Massachusetts ที่จงใจเปลี่ยนแปลงเส้นเขตเลือกตั้งเพื่อเอื้อผลประโยชน์ให้พรรคการเมืองพรรคหนึ่งในการเลือกตั้งวุฒิสภาของรัฐเมื่อปี 1812 และคำว่า mander มาจากคำว่า salamander สัตว์ในนิยายเพื่อล้อเลียนว่าเขตเลือกตั้งมีรูปร่างคล้ายสัตว์ตัวนี้ (ที่มาภาพ: Wikipedia)

 

Q : ถึงแม้ว่า กกต. จะให้สิทธิประชาชนในพื้นที่สามารถแสดงความคิดเห็น แต่การตรวจสอบผ่านกลไกเช่นนี้ใช้ได้ดีแค่ไหน การตรวจสอบหรือแก้ไขเรื่องนี้จะออกมาในรูปแบบไหนได้บ้าง?

A: ต่อให้ทำจริง ประชาชนก็ไม่ได้สนใจ เพราะว่ามันมีผลกับเขาน้อยมาก แล้วถ้าจะทำจริง ๆ นักการเมืองหรือผู้สมัครของพรรคต่างๆ ก็จะระดมคนของเขาไปทำประชาพิจารณ์อยู่ดี หากถามว่าจะแก้ยังไง ก็จะเสนอว่าให้แก้ด้วยการเขียน wording ใหม่ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ หรืออย่างในต่างประเทศ เขาทำการแก้เผ็ดด้วยการดึงเขตเลือกตั้งที่มันหน้าตาพิกลพิการมากๆ แล้วเอามาล้อเลียน ให้มาช่วยกันตั้งว่าอันนี้มันรูปอะไร คือแทนที่มันจะเป็นรูปแบบสี่เหลี่ยมหรือเป็นพื้นที่ที่มันสมมาตรกัน ก็เป็นการล้อเลียนรูปร่างของเขตการเลือกตั้ง ประชาชนอย่างเราๆ จะต้องแสดงให้เห็นหรือจุดประเด็นให้สังคมได้รับรู้ว่าการแบ่งเขตแบบนี้มันมีปัญหา แล้วการล้อเลียนแบบนี้เป็นบทลงโทษโดยสาธารณชนไปในตัว

ถ้าจะผลักดันให้แก้ อาจจะต้องแก้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ ว่าเขตเลือกตั้งในแต่ละพื้นที่มันจะต้องสมมาตร และเราก็อาจจะเปิดพื้นที่เพื่อรับฟังความเห็นได้ว่าปัญหาแบบนี้มันเกิดขึ้น นั่นคือให้สาธารณชนช่วยกันมากดดัน ให้ทุกคนได้รับรู้ว่ามีปัญหานี้อยู่

 

Q : การแก้กฎเกณฑ์การแบ่งเขตการเลือกตั้งแบบนี้มีโจทย์ทางการเมืองเหมือนการออกแบบระบบการเลือกตั้งไหม?

A : คิดว่าไม่เหมือน คือตัวระบบเลือกตั้งมันได้รับการวางแผนมาโดยองคาพยพแบบ elite conservative (อนุรักษ์นิยมแบบชนชั้นนำ) แต่ตัวแบ่งเขตเลือกตั้งมันเป็นเรื่องของ กกต. ที่จะเป็นผู้กำหนด แล้วมันอาจจะเปลี่ยนได้ด้วยแรงกดดันจากผู้สมัครในแต่ละเขตและในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง 

ทีนี้ปัญหาของไทยก็คือว่า การเลือกตั้ง 3-4 ครั้งที่ผ่านมา มันเปลี่ยนระบบเลือกตั้งทุกครั้ง ดังนั้น มันก็เลยเกิดการลากเส้นใหม่ ถ้าจะให้มันเปลี่ยนแปลงน้อยและจำนวน ส.ส.ไม่เปลี่ยน ก็ไม่ควรจะเกิดการลากเส้นเขตใหม่ จึงจะช่วยลดความ abnormal (ความผิดปกติ) ได้ แต่ถ้าจะไม่ให้มีการเปลี่ยนเส้นเขตการเลือกตั้งเลย วิธีการก็คือ เปลี่ยนระบบเลือกตั้งไปเป็นบัญชีรายชื่อ (party list) เพราะถ้าเป็นระบบบัญชีรายชื่อ ระบบเขตเล็ก ๆ แบบนี้มันก็จะหายไป

แต่โดยรวมแล้ว ประเด็นการแบ่งเขตการเลือกตั้งก็ไม่ใช่ปัญหาใหญ่ที่ ส.ส. ผู้สมัครในเขตหรือประชาชนจะเดือดร้อน แต่ถามว่าควรจะแก้มั้ย ก็แก้ได้ อยู่ที่ว่าจะแก้ในระดับไหน ถ้าจะแก้ให้ประเด็นปัญหานี้หมดไปเลยก็คือเปลี่ยนระบบเลือกตั้ง ซึ่งเขาก็คงไม่เปลี่ยน หรือถ้าในระดับย่อยลงมา ก็เสนอให้เปิดหน้าตาเขตเลือกตั้งที่มันน่าเกลียดมาประจานเป็นกรณีไป สิ่งที่น่าสนใจคือ เราจะใช้ข้อมูลตรงนี้สร้างความตระหนักรู้และความสนใจยังไงต่อไป 

นายอิทธิพร บุญประคอง ประธาน กกต. ชี้แจงว่าการแบ่งเขตการเลือกตั้ง เป็นไปตามหลักเกณฑ์ตามมาตรา 27 ของ พรป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. พร้อมระบุว่า “ไม่ได้เอื้อประโยชน์ให้ผู้ใด” (คลิกที่นี่เพื่อดูเอกสารฉบับเต็ม)

 

Q: แล้ว พรบ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิก ส.ส. หรือมีบทบาทแค่ไหนกับประเด็นนี้?

A : มันเป็นการเขียนแบบเดิม หรือไม่ก็ลอกพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ ฉบับก่อนๆ มา ทุกฉบับก็บัญญัติไว้ชัดเจนว่าให้พื้นที่เขตเลือกตั้งติดต่อกัน 

อย่างที่บอกไปแล้วว่า ปัญหานี้มันไม่ได้ปรากฎชัดเจนจนถึงการเลือกตั้งครั้งนี้ คือการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมามันไม่มีพรรคของรัฐหรือพรรคที่ state-sponsered ดังนั้นการเลือกตั้งที่ผ่านมามันก็เลยค่อนข้าง fair (ถึงไม่ free แต่ค่อนข้าง fair) แต่ครั้งนี้ มันมีพรรคพลังประชารัฐที่เป็นพรรค state-sponsered ก็เลยเกิดปรากฏการณ์นี้ ดังนั้น บทบัญญัติตาม พรป. มันจึงไม่ได้ช่วยแก้ปัญหานี้ แล้ว พรป. นี้ก็คงจะบังคับใช้ต่อไปจนกว่าจะเปลี่ยนรัฐธรรมนูญ เราถึงจะมี พรป. ฉบับใหม่ และมันเป็นได้เพียง wishful thinking 

 

Q : แล้วคำสั่ง คสช. 16/61 ที่ให้อำนาจกับ กกต. ในการเปลี่ยนแปลงแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ แบบนี้คือ คสช. ใช้อำนาจแทรกแซงการเลือกตั้งไหม?

A : คิดว่ามันเป็นความผิดปกติ จริง ๆ แล้วมันมี wording ที่บอกว่า ในการลากเส้นแบ่งเขตเลือกตั้ง ต้องคำนึงถึงแนวปฏิบัติที่ทำในอดีตมา คือไม่ใช่ว่าอยู่ ๆ จะมาเปลี่ยนหรือพลิกได้ แล้วอยู่ ๆ ก็มีคำสั่ง คสช. ฉบับนี้ออกมาก็เห็น ก็คือให้กกต.ทำได้ 

เรื่องนี้มันแหลมคมกว่าครั้งที่ผ่านมา เพราะมันมีพรรคที่เป็น state-sponsered พรรคที่ คสช. เป็น sponser อยู่ มันก็ชี้ให้เห็นได้ว่า มีความ abnormal ยังไง แต่ในอนาคต ถึงแม้ว่าตัวเลขจำนวนประชากรมันอาจจะเปลี่ยน แต่หากการเลือกตั้งครั้งหน้า จำนวนเขตยังเป็น 350 เขตเหมือนเดิม ระบบเลือกตั้งเหมือนเดิม เขตเลือกตั้งมันก็ไม่น่าจะเปลี่ยนมาก

 

Q : เมื่อเราได้ลองขีดเส้นแบ่งเขตเลือกตั้งตามเอกสารของ กกต. พบว่ามีหลายเขตที่มีพื้นที่ไม่พอดีกัน เกิดช่องโหว่บ้าง หรือไม่ก็ทับซ้อนกันบ้าง เราตีความว่าเป็นความผิดพลาดของ กกต. ได้ไหม?

A : เข้าใจว่า กกต. ทำงานไม่ละเอียด และคนที่รับรู้ประเด็นนี้ได้ดีที่สุดเลย ก็คือนักการเมืองและผู้สมัครเอง เพราะพวกเขารู้ว่าจะต้องหาเสียงตรงไหน ประชาชนต่างหากไม่รู้ แล้วต่อให้เราพูดประเด็นนี้ขึ้นมา ประชาชนก็อาจจะ ‘อ้อ มีอย่างนี้ด้วยหรอ’ เพราะเอาเข้าจริง ๆ เมื่อมีการเลือกตั้ง ประชาชนก็จะตรวจสอบรายชื่อว่าตนต้องไปเลือกตั้งที่หน่วยไหน แล้วก็ไปเลือกตั้งที่ตรงหน่วยนั้น 

เราอาจตีความได้ว่า หนึ่ง เป็นความผิดพลาดโดยสุจริตของเอกสาร สอง เป็นกลวิธีการบิดเบือนการเลือกตั้งหรือไม่? ก็เป็นไปได้ แต่ถ้าเกิดเราจะตรวจสอบ เราจะต้องไปดูพื้นที่จุดที่ว่า ใครชนะเลือกตั้งและมันจะมีนัยสำคัญอะไรรึเปล่า หรือมันอาจจะเป็นความผิดพลาด โดยส่วนตัวคิดว่า ครึ่งนึงอาจเป็นความผิดพลาด อีกครึ่งนึงเป็นความตั้งใจบิดเบือนการเลือกตั้ง 

 

Q : ถ้าประเด็นนี้ดูเล็กน้อยมากๆ แล้วอะไรคือประโยชน์ของการเปิดเผยข้อมูลแบบนี้?

A : การหยิบประเด็นเล็กๆ แบบนี้มากางออก ทำให้เห็นว่ากลวิธีบิดเบือนการเลือกตั้งเป็นไปและใช้ได้ทุกเม็ด คือเดิมเราจะคิดว่า เครื่องมือหรือวิธีการโกงเลือกตั้งก็มีแค่การซื้อเสียง แต่เราไม่เคยมองว่าการใช้อำนาจรัฐผ่าน กกต. มันก็เป็นเครื่องมือหนึ่งที่ถูกใช้ในการบิดเบือนการเลือกตั้ง ประเด็นนี้มีความสำคัญอย่างมากต่อการมองภูมิทัศน์ของการเลือกตั้งแบบใหม่ เพราะมันพาเราไปสำรวจตรวจสอบความไม่ชอบมาพากลไปจนถึงกลวิธีบิดเบือนการเลือกตั้งที่แฝงตัวมาในรูปแบบอื่น 

ดังนั้น เวลาเราพูดถึงการโกงเลือกตั้ง มันจึงไม่ใช่แค่เรื่องเงินอย่างเดียว มันคือการใช้อำนาจรัฐในทางที่ผิด และนำไปสู่การเอาเปรียบการเลือกตั้ง และการเอาเปรียบแบบนี้ มันควรจะถูกชูขึ้นมาเป็นประเด็น ให้อยู่ท่ามกลาง spotlight ของความสนใจใคร่รู้ของประชาชนให้มากกว่านี้ และมันเป็นการเปิดอีกมิติหนึ่งของการพูดถึงกลโกงเลือกตั้ง ได้ขยับแว่นการอ่านกลไปสู่มิติใหม่ของการโกง

แต่ก่อน มันเป็นการโกงเลือกตั้ง แต่ตอนนี้ มันไม่ใช่แค่โกง มันคือการเอาเปรียบโดยใช้อำนาจรัฐด้วย

 

Interviewed by Surachai Kaipet / Thanisara Ruangdej